摘要：一個議題被提上政府工作日程到相關(guān)政策的出臺和落實，在這個過程中有很多因素在發(fā)揮著作用，其中，大眾傳媒在政府決策過程中的作用十分明顯而又不可或缺。從引發(fā)一個議題，進入公眾視野，再到相應(yīng)的公眾輿論的形成，最后到政府出臺相關(guān)的政策這一過程中，媒體報道在政府決策過程中發(fā)揮著不可替代的作用。本文以對霧霾相關(guān)報道為例，分析了大眾傳媒在政府決策過程中所發(fā)揮的作用和在此過程中存在的一些問題，在此基礎(chǔ)上提出了自己的看法。如何更好地發(fā)揮在政府政策制定過程中的積極作用，這是媒體工作者應(yīng)該思考的問題。
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關(guān)鍵詞：大眾媒介；公共輿論；輿論領(lǐng)袖；公眾議題
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中圖分類號：G206文獻標(biāo)識碼：A文章編號：CN61-1487-(2016)06-2-0052-02
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一、大眾傳媒在政府決策過程中的作用
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近年來，空氣、水、土壤污染、食品安全等一系列關(guān)乎公眾健康的問題得到了大眾傳媒的廣泛報道，公眾對于這些問題從不知到知再到輿論形成，最后到相關(guān)政策的出臺，在這個過程中，大眾傳媒發(fā)揮著積極的作用。本文就以對霧霾相關(guān)報道為例來說明大眾傳媒在政府制定相關(guān)政策法規(guī)的過程中具體發(fā)揮著哪些作用。
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?。ㄒ唬┮l(fā)議題討論，將議題帶入公眾視野
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2011年10月22日，潘石屹在自媒體微博上發(fā)出一條“媽呀，有毒害！”從此“霧霾”這一名詞進入到公眾的視線，在此之前，霧霾現(xiàn)象一直存在，但是公眾大都意識不到它的危害性。而潘石屹的微博成了公眾意識到霧霾危害性的由頭。一個議題要形成，必須要有特定的公共事務(wù)，空氣污染與我們公眾日常生活息息相關(guān)。所以公眾愿意對其發(fā)表意見，媒體在這個話題上也開始進行大規(guī)模的報道，例如2012年1月16日—19日，山東境內(nèi)因霧發(fā)生多起交通事故，造成10人死亡，14人受傷。這一事件經(jīng)由媒體報道以后，霧霾成了政治事件。2012年被稱為“霧霾元年”。自此公眾在新媒體平臺上對這一議題展開了廣泛的討論?？梢哉f，將“霧霾”這一議題帶入公眾視野，引發(fā)公眾廣泛討論的過程中，媒介發(fā)揮著重要的作用。
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?。ǘ┮l(fā)輿論，為公眾討論提供平臺
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分散的個人意見要公開表達、參與大范圍的社會討論，最終形成的一致意見也要公開表達才能作用于社會，成為具有實際意義的公眾意見，而公開表達必須要借助于一定的媒介。[1]58在當(dāng)下，大眾傳媒正是這樣的一種表達渠道，無論是傳統(tǒng)媒體還是新媒體，都具有公開透明、傳播力度大、傳播范圍廣等優(yōu)勢，尤其是以微博、博客為主的新媒體，更是提供了“全民參與、廣泛討論”的一個平臺。微博實時傳遞公眾對現(xiàn)實熱點、焦點問題的觀點和態(tài)度，已成為公眾發(fā)布信息、表達訴求、建言獻策的重要途徑。在“霧霾”這一話題中，博客開通了“霧霾革命”的專題，引發(fā)公眾的討論，還有后期柴靜的《穹頂之下》以網(wǎng)絡(luò)媒體為傳播渠道的紀(jì)錄片，再一次掀起公眾討論的熱潮。所以說，公眾意見的表達需要以大眾媒介為平臺和渠道，這一點是由大眾媒介的優(yōu)勢所決定的。而這一優(yōu)勢正使得大眾媒介成為公眾發(fā)表輿論的平臺。
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?。ㄈ┙忉屝畔?nèi)容，溝通和協(xié)調(diào)政府和公眾的利益
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“霧霾”一開始進入公眾的視線完全是一個陌生的概念，人們既不了解“霧霾”是什么，也不了解它能帶來什么危害。所以在推進公眾討論的過程中，大眾傳媒不光是報道事實信息，同時也起到了解釋信息的作用。目前絕大多數(shù)傳統(tǒng)媒體都開通了自己的新浪微博，在其微博主頁上及時推送信息和動態(tài)，還有相關(guān)的深度解讀內(nèi)容，并且時刻注重與公眾的討論。例如，在對“霧霾”相關(guān)的報道中，媒體講述了顆粒物污染PM2.5比PM10危害更大，并在相關(guān)的報道中解釋了PM2.5到底是什么？面對PM2.5我們能做什么？這類解釋性報道在一定程度上起到了解疑答惑的作用，而大眾媒介的告知解釋是公眾公開發(fā)表意見的前提。其次，媒體也起到“上傳下達”的作用，相關(guān)政策的出臺經(jīng)由大眾媒介的報道被公眾所認知，讓公眾知道政府和相關(guān)部門的回應(yīng)。同時，公眾的意見也可以通過媒體為相關(guān)的部門所了解。例如，在公眾討論的過程中，公眾在網(wǎng)上討論呈現(xiàn)什么樣的態(tài)勢？大眾主流意見關(guān)注的是什么？他們希望相關(guān)部門有什么舉措？無論是“自上而下”的政策傳達還是“自下而上”的政策反饋，很大程度上都依賴大眾媒介。這就在公眾和政府之間架起一座溝通的橋梁，也在相關(guān)政策的制定上起到了一定的推動作用。
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?。ㄋ模┍O(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)的實施
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從2011年“霧霾”進入公眾視線到由國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》的法規(guī)出臺，整個過程中媒介都在發(fā)揮著不可替代的作用。但是在相關(guān)法規(guī)出臺以后，大眾傳媒仍需要進一步發(fā)揮其監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)的落實情況以及公眾對此的反應(yīng)。例如針對大氣污染，有關(guān)部門出臺了《中華人民共和國大氣污染防治法》，其中提到在人口集中地區(qū)、機場周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域內(nèi)露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)的，將會追究一定的責(zé)任。然而有的偏遠地區(qū)的農(nóng)民仍然意識不到焚燒秸稈的危害，仍然在入秋后集中將秸稈焚燒，針對這一現(xiàn)象，媒介進行了大規(guī)模的報道，引發(fā)公眾的輿論來行使其監(jiān)督權(quán)。媒介的這種行為正是發(fā)揮監(jiān)督政策法規(guī)實施的體現(xiàn)。
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二、在政策制定過程中大眾傳媒輿論偏頗引發(fā)的問題
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大眾傳媒在政府政策制定的過程中發(fā)揮著重要的作用，但是作為公眾議題的報道者、作為政府和公眾利益的協(xié)調(diào)者，在某些情況下，大眾傳媒在相關(guān)政策制定過程中的媒介報道形成的輿論偏頗，引發(fā)了一些社會問題。
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?。ㄒ唬┳h題的引發(fā)較多地依賴輿論領(lǐng)袖的影響力
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在“霧霾”一事的議題引發(fā)上，我們可以看到“輿論領(lǐng)袖”的作用，潘石屹的一條微博引起了公眾對“霧霾”的認知，然而在潘石屹發(fā)微博之前，霧霾一直是存在的，而媒體沒有進行過主動地發(fā)掘議題，所以“霧霾”相關(guān)議題的引發(fā)討論具有一定的偶然性。在絕大多數(shù)的公眾議題的報道上，媒介總是以一個突發(fā)性事件的發(fā)生為契機或某個輿論領(lǐng)袖的發(fā)聲，才開始相關(guān)的報道，所以報道具有較大的自發(fā)性和偶然性。
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?。ǘ┱葯?quán)力的介入影響媒體的運作
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在我國“黨管媒體”的格局下，媒體的相關(guān)報道在一定程度上受制于政府的公權(quán)力，這使得媒介在相關(guān)的報道過程中必須要考慮到政府的利益，在某些情況下，媒介在有些時候?qū)τ谀承┟舾械淖h題既有報道的意愿，又變得小心翼翼。在這種情況下，媒介的報道意愿受到一定的影響。
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?。ㄈ﹤髅降膹妱輬蟮揽赡軐?dǎo)致公共政策制定上的偏差
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當(dāng)下，媒介的報道在很大程度上左右著公眾的想法和認知。在大多數(shù)公共議題上，媒介的報道對于政策法規(guī)的制定起著一定的積極作用，相關(guān)政策法規(guī)的出臺也有利于公眾的日常生活。然而，在有些議題上，傳媒的強勢報道可能使得政策的制定上出現(xiàn)偏差，同時，大眾傳媒的片面報道可能使公眾對于事件的危害性渾然不知，產(chǎn)生盲目的樂觀。例如，在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，媒介的主流意見即使出現(xiàn)了一些偏頗，在“沉默的螺旋”的機制下，作為少數(shù)的理智聲音也很少被注意到。
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三、在政策制定過程中大眾傳媒如何避免輿論偏頗
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?。ㄒ唬┐蟊妭髅綉?yīng)積極主動地尋找公共議題
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當(dāng)下許多民生問題都亟待解決，無論是教育問題、環(huán)境問題，還是衛(wèi)生問題或食品安全問題，都與公眾的日常生活息息相關(guān)。大眾傳媒應(yīng)該主動地進行議題構(gòu)建，而不是依靠輿論領(lǐng)袖或某個重要的突發(fā)事件為契合點，才開始該事件的報道。媒介應(yīng)該將自發(fā)、偶然的行為轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X、有計劃的行為。例如，在“食品安全”問題中，媒介應(yīng)預(yù)見到其危害性提早報道，而不是等一系列問題發(fā)生后才進行報道。媒介應(yīng)該是社會的“瞭望者”，提前就將相關(guān)可能的危害告知公眾，這也可以給相關(guān)的企業(yè)一定的警醒。
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?。ǘ┘訌姾屯晟浦贫然ㄔO(shè)，使其傳播更加科學(xué)規(guī)范，做到科學(xué)傳播
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媒介內(nèi)部對公共議題應(yīng)該進行科學(xué)規(guī)范的傳播，因為新聞媒介的主要功能是傳播信息和引導(dǎo)輿論，而且也應(yīng)承擔(dān)社會責(zé)任。轉(zhuǎn)型期的中國社會面臨的問題更加復(fù)雜和多變，社會大眾對于媒體的期望也就更高。他們希望媒體不再只是喉舌，而應(yīng)該更加客觀平衡。真正負起輿論監(jiān)督的責(zé)任，為公眾的利益服務(wù)。
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法規(guī)、法律的出臺必須是符合公眾利益的，在這個過程中大眾傳媒的報道應(yīng)該是規(guī)范化和法制化的，必須有一定的科學(xué)依據(jù)。不能依賴部分輿論領(lǐng)袖，也不能僅靠偶然性的突發(fā)事件來集中造勢傳播，而應(yīng)該預(yù)見政策執(zhí)行后所有的影響。例如，2012年10月，寧波市鎮(zhèn)海區(qū)的市民反對“煉化一體化項目”，通過在網(wǎng)上大規(guī)模的討論，實現(xiàn)“線上”和“線下”的互動，新聞媒介進行積極的報道，最后，寧波鎮(zhèn)海區(qū)人民政府辦公室網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人發(fā)布《關(guān)于鎮(zhèn)海煉化一體化項目有關(guān)情況的說明》，市里及時做出“堅持不上PX項目；煉化一體化項目前期工作停止推進，再做科學(xué)論證”的決定。在“PX事件”中，新聞媒介的科學(xué)、規(guī)范的報道使得問題得到了一個很好的解決。
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?。ㄈ┢胶庹c公眾之間的利益，在兩者之間尋找平衡點
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當(dāng)前，中國正處于社會轉(zhuǎn)型的加速期。在面對重大發(fā)展機遇的同時，各種矛盾相互交織、頻繁發(fā)生。人們借助大眾媒介，尤其是新媒體發(fā)表意見、交流觀點、聚合思想、維護自身的權(quán)益。媒介也應(yīng)該清晰地認識到：當(dāng)下轉(zhuǎn)型時期的中國，經(jīng)濟發(fā)展是最基本的，但是我們倡導(dǎo)的經(jīng)濟增長不應(yīng)該以生態(tài)環(huán)境的惡化為代價，我們倡導(dǎo)的是可持續(xù)性的經(jīng)濟發(fā)展。在絕大多數(shù)情況下，政府倡導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展是與公眾利益相一致的，但是涉及到經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的問題上，民眾往往有不同的聲音，在這種情況下，媒介在報道時應(yīng)該從大局出發(fā)，審時度勢，盡量平衡好政府和公眾利益之間的關(guān)系。正如鳳凰電視臺記者張凌云所說：如何在“政府—經(jīng)濟發(fā)展—公眾利益”的博弈中發(fā)展出一種適合中國土壤的新聞專業(yè)主義，如何承載公正客觀的報道事實，如何在政府與公眾的利益發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，如何進行輿論監(jiān)督和推進民主進程的角色期待，是當(dāng)下新聞從業(yè)者和學(xué)者以及媒介組織仍然在思索的問題。[2]104
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四、小結(jié)
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從2011年底開始，在這短短的幾年里，中國人面對霧霾經(jīng)歷了覺醒、激憤、改變、自嘲和祈福的心路歷程。在這個轉(zhuǎn)變過程中，從受眾不知到受眾知曉，從相關(guān)法律空缺到相關(guān)法律法規(guī)的出臺。媒介在設(shè)置議程、營造公共討論的自由空間、形成公眾輿論并最終影響政府決策的過程中起到了一定的作用。然而在相關(guān)公共政策的制定過程中，我們也能發(fā)現(xiàn)媒體在報道中所存在的一些問題，例如：議題的選定過分依賴輿論領(lǐng)袖的提出，不能很好地實現(xiàn)政府與公眾之間溝通，在有些議題的相關(guān)報道上的強勢，使得一些政策的制定上出現(xiàn)偏差。所以，在社會轉(zhuǎn)型期的中國，如何進行規(guī)范的、科學(xué)的報道，如何平衡好政府與公眾的利益，這是當(dāng)下新聞工作者應(yīng)該考慮的問題。
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參考文獻：
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[1]李良榮.新聞學(xué)概論（第四版）[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2011.
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[2]張凌云.鳳凰衛(wèi)視記者的國際傳播理念與實踐研究[M].濟南:山東人民出版社,2015.
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?。R莉作者系西北大學(xué)新聞傳播學(xué)院碩士研究生）
